PARTE 5. BIBLIOTECA DA LEI DO PROGRAMA ALVO
Use estas regras ao montar o Documento 1, a lei do programa alvo, e, no que couber, os Documentos 3 e 21. Os dados vêm do Anexo III; as regras abaixo valem para qualquer projeto. O primeiro grupo, Propósito da lei do programa alvo e lógica do que as leis precisam cobrir, vale para todos os documentos e é lido antes da primeira rodada de redação.
O órgão gestor e a governança do programa, o estímulo à economia local, a prestação de contas consolidada à população e a repetição do programa em ciclos são escolhas do cidadão, respondidas no Anexo III, itens 1.7 a 1.10; transforme essas respostas nos artigos correspondentes da lei do programa alvo, observadas as bases legais de cada item.
Propósito da lei do programa alvo e lógica do que as leis precisam cobrir
Leia este grupo antes da primeira rodada de redação. Este grupo vale para a lei do programa alvo e para todos os demais documentos da Parte 4. O grupo explica o propósito último do conjunto, a razão de cada matéria ir para a lei, para as leis orçamentárias, para o decreto, para a portaria ou para os editais e contratos, e o conteúdo mínimo que a lei precisa ter para que os outros documentos sejam a execução dela. Os grupos seguintes desta Parte, as fichas da Parte 4 e o texto padrão da Parte 6 aplicam este grupo.
O propósito último é que todos os documentos de contratação, de parceria, de fomento e de adesão do programa tenham os seus critérios de decisão inteiramente expressos na própria lei que cria o programa alvo. Critério de decisão é a regra que diz ao servidor público o que fazer diante de um caso concreto: aceitar ou recusar uma inscrição ou um cadastro, dar a nota de uma proposta, aprovar um cronograma, atestar uma entrega, liberar uma parcela, aplicar uma penalidade, encerrar um contrato ou chamar o próximo colocado. Com o critério escrito na lei, o edital, o contrato, o termo, o plano de trabalho e o modelo de prestação de contas reproduzem a regra e acrescentam só os dados do caso, como datas, números de processo, nomes e valores dentro dos tetos. O servidor confere os fatos, aplica o artigo e registra a decisão. O servidor não escolhe critério, não preenche lacuna por conta própria e não depende de consulta para prosseguir.
[5.0.1] Escreva a lei do programa alvo como o manual de decisão de quem vai executar o programa. Para cada convocação, isto é, para cada parte da sociedade chamada por um instrumento, a lei traz, nos artigos ou em anexo que integra a lei, as respostas às treze perguntas das regras [5.0.16] a [5.0.28]. Nenhuma decisão de cadastro, de seleção, de aprovação, de pagamento, de sanção, de encerramento ou de substituição depende de critério criado depois, em ato de hierarquia inferior à lei. Aplique o teste de suficiência: dois servidores diferentes, lendo a lei e a mesma documentação, chegam à mesma decisão; se a decisão puder variar conforme a pessoa que decide, o critério ainda não está escrito por inteiro. (Constituição Federal, art. 37, caput; Lei nº 14.133, de 2021, art. 5º, princípios da vinculação ao edital, do julgamento objetivo e da segurança jurídica; Decreto-Lei nº 4.657, de 1942, art. 30)
Por que os critérios de decisão ficam na lei.
As seis razões abaixo justificam o tamanho e o detalhe da lei do programa alvo. Elas explicam à Câmara Municipal por que a lei é longa e explicam ao servidor por que ele pode decidir com a lei na mão.
[5.0.2] Legalidade. A Administração age quando e como a lei autoriza, e ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. As obrigações de credenciados, bolsistas, organizações, voluntários e empresas, e as condições para receber recurso público, ficam sobre a base mais segura quando nascem da lei do programa alvo. (Constituição Federal, art. 5º, II, e art. 37, caput)
[5.0.3] Recurso público para fora da Prefeitura. A destinação de recursos para cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas exige lei específica, atendidas as condições da lei de diretrizes orçamentárias e a previsão no orçamento. A ajuda financeira a empresa com fins lucrativos depende de subvenção expressamente autorizada em lei especial. A contratação por tempo determinado depende de lei que estabeleça os casos, e a participação em empresa privada depende de autorização legislativa. Por isso a lei do programa alvo autoriza, uma a uma, as transferências a cada grupo convocado, com a finalidade e o teto. (Lei Complementar nº 101, de 2000, art. 26; Lei nº 4.320, de 1964, arts. 12, § 3º, 16 e 19; Constituição Federal, art. 37, IX e XX)
[5.0.4] Limite do decreto. O decreto serve à fiel execução da lei e não cria direito nem obrigação que a lei não criou, e a Câmara Municipal pode sustar o ato normativo do Poder Executivo que exorbitar do poder regulamentar. Critério posto só em decreto fica exposto a essa sustação e pode ser trocado por outro decreto a qualquer tempo; critério posto na lei vale até que outra lei o altere. (Constituição Federal, art. 84, IV, e art. 49, V, aplicados por simetria ao Município)
[5.0.5] Segurança de quem decide. A decisão que aplica critério expresso em lei tem motivação explícita, clara e congruente com a indicação dos fatos conferidos e do artigo aplicado. O agente público responde pessoalmente por suas decisões só em caso de dolo ou erro grosseiro, e as autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas. Quando a lei já tomou a decisão de fundo, o servidor assina no prazo, sem receio de responder por escolha que não fez, e o processo não fica parado à espera de parecer ou de orientação superior. (Lei nº 9.784, de 1999, art. 50, § 1º; Decreto-Lei nº 4.657, de 1942, arts. 28 e 30)
[5.0.6] Continuidade. A lei vigora até que outra a modifique ou revogue. O programa atravessa a troca de governo, de secretário e de equipe com as mesmas regras, e o serviço continua a ser prestado de forma permanente, porque a nova equipe encontra na lei o que fazer em cada etapa. (Decreto-Lei nº 4.657, de 1942, art. 2º)
[5.0.7] Isonomia e controle social. Com os critérios na lei publicada, qualquer pessoa sabe, antes do edital, quem pode participar, como será escolhida, quando receberá e o que acontece se descumprir, e qualquer pessoa confere se cada edital e cada contrato seguiram a lei. A mesma regra vale para todos os ciclos e para todos os interessados. (Constituição Federal, art. 37, caput; Lei nº 12.527, de 2011, art. 8º)
[5.0.8] Escreva na exposição de motivos da lei do programa alvo um parágrafo que aplique à proposta as razões das regras [5.0.2] a [5.0.7], conforme o grupo Admissibilidade, encaminhamento ao Prefeito e tramitação na Câmara, desta Parte. Exemplo fictício: Esta Lei é mais detalhada que uma lei de programa comum por escolha deliberada. Os anexos que a integram trazem os requisitos, as pontuações, as condições de pagamento, as sanções e a ordem de convocação de cada parte da sociedade chamada a participar, para que os editais e os contratos apenas reproduzam essas regras e para que o servidor que executa o programa decida com base na lei, sem precisar escolher critério. Assim o programa resiste à troca de governo, o servidor ganha segurança para decidir no prazo e o morador confere, antes de qualquer edital, como cada escolha será feita.
O que cada lei e cada ato cobre.
[5.0.9] Divida as matérias entre as leis e os demais atos pelo teste a seguir. Se a mudança de uma regra muda quem pode receber recurso público ou ser beneficiado, quanto recebe, quando recebe, o que precisa entregar, como é escolhido, quando é punido ou quando é substituído, a regra vai para a lei do programa alvo. Se a mudança muda só a forma de fazer, sem mudar o resultado para nenhum interessado, a regra vai para o decreto. Aplicado o teste, a distribuição fica assim: I. lei do programa alvo, Documento 1: objeto, frentes, partes da sociedade convocadas, instrumentos autorizados, autorização de despesa e de transferência a cada grupo, tetos, fundo e anexos de critérios de decisão; II. leis orçamentárias e lei de crédito, Documento 2: inclusão do programa no plano plurianual, condições da lei de diretrizes orçamentárias e dotação na lei orçamentária anual, porque nenhum programa começa sem estar incluído na lei orçamentária anual e nenhum crédito especial é aberto sem autorização legislativa e sem indicação dos recursos; III. lei de desafetação e de afetação, Documento 3, ou capítulo da própria lei do programa alvo, conforme a regra [5.2.1]: os bens imóveis; IV. decreto regulamentador, Documento 4: os procedimentos que podem exigir ajuste pelo Poder Executivo durante a execução, como formulários, fluxos do sítio, modelos, calendário de cada ciclo dentro dos prazos máximos da lei, atualização de valores pelo índice e dentro dos tetos da lei e distribuição interna de tarefas; V. portaria e regimento, Documento 5: a nomeação das pessoas para a comissão criada na lei e como a comissão se organiza para aplicar os critérios da lei; VI. editais, contratos, termos, planos de trabalho, modelos de prestação de contas, documento de formalização da demanda, estudo técnico preliminar e termo de referência, Documentos 8 a 21: a reprodução dos critérios da lei e os dados do caso concreto. (Constituição Federal, art. 165 e art. 167, I e V; Lei Complementar nº 101, de 2000, art. 26)
[5.0.10] Escreva a lei do programa alvo entre dois limites. Acima da lei municipal está a lei federal: o Município legisla sobre assunto de interesse local e suplementa a legislação federal no que couber, e as normas gerais de licitação e contratação são da União. Por isso a lei do programa alvo não reduz exigência federal, não cria hipótese de contratação direta que a lei federal não prevê e não dispensa documento que a lei federal exige. Abaixo da lei municipal está o decreto: a lei traz o artigo que delimita o regulamento, que trata de formulários, modelos, fluxos e calendário, e veda ao regulamento alterar, suprimir ou acrescentar requisito, pontuação, peso, desempate, condição de pagamento, sanção, hipótese de encerramento ou ordem de convocação. Quando a lei federal remeter a matéria a regulamento, como os procedimentos de credenciamento, a lei do programa alvo fixa os critérios e o decreto fixa o rito. A lista completa do que o decreto pode alterar e a vedação de suprimir contratações estão na regra [5.7.1]. (Constituição Federal, art. 22, XXVII, art. 30, I e II, e art. 84, IV, por simetria; Lei nº 14.133, de 2021, art. 79, parágrafo único) Exemplo fictício: Art. 20. O Poder Executivo regulamentará esta Lei quanto aos formulários, aos modelos, aos fluxos do sítio e ao calendário de cada ciclo, observados os prazos máximos dos Anexos II a VI. Parágrafo único. O regulamento não altera os requisitos, as pontuações, os pesos, os desempates, as condições de pagamento, as sanções, as hipóteses de encerramento nem a ordem de convocação fixados nos Anexos II a VI desta Lei.
[5.0.11] Quando um valor, um prazo ou uma quantidade precisar mudar ao longo do tempo, escreva na lei o teto, o piso, o índice de atualização ou a fórmula de cálculo, e deixe ao decreto ou ao edital apenas aplicar o número que resulta dessa regra. Assim o Poder Executivo ajusta a execução sem mudar o critério, e o servidor sabe qual número usar em cada ciclo. Exemplo fictício: Anexo II, item 10.2. O valor do metro quadrado de área projetada e aprovada é de _______________ reais na Categoria A e de _______________ reais na Categoria B, atualizado a cada _______________ meses pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo, por decreto que apenas publica o valor atualizado, vedada qualquer outra forma de reajuste.
Várias portas ao mesmo tempo, permanência do serviço e economia local.
[5.0.12] Autorize na lei, ao mesmo tempo, todos os instrumentos que as leis federais admitem para cada parte da sociedade que a proposta convoca, conforme o item 1.4 do Anexo III, e não apenas um instrumento por tarefa. Cada instrumento é uma porta de entrada: voluntários, por termo de adesão; cidadãos, profissionais autônomos e microempreendedores individuais, por credenciamento; microempresas, empresas de pequeno porte e cooperativas, por contratação com o tratamento diferenciado da lei complementar; estudantes e pesquisadores, por bolsa e por contratação por tempo determinado precedida de processo seletivo simplificado; instituições científicas, tecnológicas e de inovação e fundações de apoio, por termo de outorga ou convênio; inventores independentes, pelo apoio e pela adoção da criação; organizações da sociedade civil, inclusive as cooperativas sociais, por termo de colaboração ou de fomento; agentes culturais, pelos termos do regime próprio de fomento à cultura; e empresas inovadoras, por subvenção econômica, bônus tecnológico, encomenda tecnológica e Contrato Público para Solução Inovadora. Com várias portas autorizadas na mesma lei, o Município continua prestando o serviço de forma permanente quando um edital fica deserto, quando um contrato termina ou quando uma parceria é rescindida, porque a porta seguinte já tem base legal e critérios prontos. (Lei nº 9.608, de 1998, art. 2º; Lei nº 14.133, de 2021, art. 79; Lei Complementar nº 123, de 2006, arts. 47 a 49; Constituição Federal, art. 37, IX; Lei nº 10.973, de 2004, arts. 9º-A, 19, 20, 21-A, 22 e 22-A; Lei nº 13.019, de 2014, art. 2º, I; Lei nº 14.903, de 2024, art. 4º, I; Lei Complementar nº 182, de 2021, arts. 13 a 15)